Vista de la ciudad de Busán, la segunda metrópolis de Corea del Sur después de Seúl, con una población de 3,6 millones en 2010. Foto: Kibae Park/UN Photo.

En el año 1976, fruto de una cada vez mayor preocupación por las consecuencias negativas del rápido y descontrolado crecimiento de las ciudades, se celebró en Vancouver la primera conferencia de las Naciones Unidas sobre los desafíos inherentes al proceso de urbanización. En esa época, tan sólo un 37,9% de la población mundial era urbana. Hoy en día, de acuerdo a los datos que maneja el Banco Mundial la tasa de población urbana es del 53% y el número de personas que habitan las ciudades crece alrededor de 73 millones al año. En este contexto de crecimiento tan dinámico, la necesidad de adecuar y adaptar las recomendaciones de política internacional a la realidad urbana actual resulta evidente.

La mayor parte de esta nueva urbanización se espera que se concentre en ciudades medianas de países emergentes o en vías de desarrollo. A pesar de la cada vez más habitual emergencia de ciudades con más de 10 millones de habitantes (de 14 en el año 1995 a 29 en el 2015), éstas no son, ni las de más rápido crecimiento, ni representan la mayoría de la población urbana mundial. Son las ciudades pequeñas y medianas las que acogen al 59 por ciento de la población mundial y, lo que es más representativo, las que crecen a tasas más altas. En paralelo a este fenómeno, en países como China, Nigeria o la India, que juntos representan casi el 40% de la población mundial, las tasas de concentración urbana (56%, 48% y 33% respectivamente) son todavía muy bajas si se comparan con las de otros países. Es previsible, por tanto, un éxodo migratorio masivo en esos países que incremente considerablemente el porcentaje de su población urbana.

De esta manera, el intenso proceso urbanizador que se espera ocurra en África y en Asia, sumado a las deficiencias en la planificación, los accesos a la vivienda, el acceso al agua potable, la sanidad o las infraestructuras básicas; intensifica la probabilidad de que gran parte de esta nueva población urbana habite asentamientos informales. Para tratar de anticiparse a esta y otras problemáticas relacionadas con el previsible aumento de la población urbana el sistema de Naciones Unidas convoca cada 20 años una conferencia sobre políticas de vivienda y desarrollo urbano. En el año 96, Estambul acogió la segunda, y del 17 al 20 de octubre se celebra en Quito, Ecuador, la tercera conferencia de las Naciones Unidas sobre vivienda y desarrollo urbano sostenible (Habitat III).

Críticas a Habitat III

La conferencia Habitat III lidiará con alguno de los temas más relevantes para el futuro de las ciudades: migración, acceso a la vivienda, crecimiento económico inclusivo y medio ambiente. El proceso preparatorio hacia Habitat III resultó en la publicación de una Nueva Agenda Urbana (NAU) el pasado 10 de septiembre que será ratificada y adoptada en Quito. Este documento servirá de guía para el desarrollo sostenible de las ciudades durante los próximos 20 años.

No obstante, el proceso preparatorio no ha sido un camino fácil. En él se incluyó la redacción de 22 documentos temáticos, cuatro reuniones regionales, siete sesiones temáticas, 10 documentos sobre políticas, sesiones de discusión abiertas y la entrada de 200 expertos que contribuyeron a la redacción de la versión inicial de la NAU. Además, la conferencia se celebra en medio de opiniones encontradas que cuestionan su planteamiento y su eficacia.

Críticas que defienden, entre otras cosas, como la urbanización no sigue las mismas pautas en todo el mundo y, por tanto, resulta contraproducente promover las mismas recomendaciones de política urbana para distintos territorios y ciudades, sin tener en cuenta sus recursos, contexto cultural o coyuntura socioeconómica. Se apoyan en la idea de que cada región urbana es heterogénea y, por tanto, definir un marco global de acción resulta irreal y utópico. Sin ir más lejos, países como China, Nigeria o la India se caracterizan por tener un ratio relativamente bajo de población urbana. Por el contrario, la mayoría de los países desarrollados presentan un alto grado de urbanización. Así, las recomendaciones y soluciones planteadas para unos no pueden ser las mismas que para otros y, en definitiva, no deberían caer en la generalización sin tener en cuenta las especificidades que presenta cada región urbana.

Asimismo, la Red Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales y Regionales (CGLU, por sus siglas en inglés), organización internacional heredera del Movimiento Municipal Internacional que actúa como portavoz y defensor de la autonomía local, lamenta la ausencia de muchos temas relevantes en la sección que recoge los compromisos transformadores de la Nueva Agenda Urbana. Entre otros temas, se queja de que no existen compromisos en materia de corrupción y evasión de impuestos, defensa de los derechos culturales o discriminación contra el colectivo LGBT. Llama especialmente la atención la omisión de medidas concretas que fomenten y promulguen la participación en la gobernanza local.

Cap Haïtien (Cabo Haitiano) es la segunda ciudad de Haití, con una población estimada de 500,000 habitantes.  Foto: UN Photo/Sophia Paris.

En consecuencia, y de acuerdo a las voces críticas, la NAU resultante de la conferencia Habitat III surgirá como una herramienta incompleta que, no sólo no servirá para dar respuesta a alguno de los desafíos en materia de urbanización, sino que podría consolidar e incluso profundizar alguna de las principales externalidades negativas producto de una urbanización masiva y descontrolada.

A pesar de esta línea crítica, la mayoría encuentra la conferencia Habitat III como una oportunidad inigualable para alcanzar un desarrollo urbano sostenible e inclusivo. Ante las críticas que definen los compromisos resultantes de Habitat III como un conjunto de recomendaciones generalistas, laxas y vacías de contenido; los garantes de Habitat III sostienen que ésta sirve de orientación clave para los países emergentes o en vías de desarrollo que todavía se encuentran en pleno proceso de urbanización. Estructuras gubernamentales locales o regionales todavía demasiado débiles utilizarán la NAU como un instrumento fundamental para implementar políticas urbanas adecuadas.

En este sentido, las recomendaciones de política resultantes de Habitat III son importantes porque podrían contribuir a paliar muchos de los problemas inherentes a la urbanización. Problemas como el abastecimiento de agua, la pobreza energética o el déficit habitacional. Así, la NAU proporciona una herramienta práctica y clara que permite aprovechar los beneficios derivados de la urbanización y prevenir sus problemas. Por ello, las recomendaciones y compromisos resultantes de la tercera conferencia de Naciones Unidas sobre vivienda y desarrollo urbano sostenible serán claves para anticiparse a los desafíos de los próximos años.

Urbanización rápida y masiva

Una fuerte corriente migratoria sustentada en la búsqueda de mejores condiciones de vida ha acelerado en los últimos decenios el proceso urbanizador, generando grandes desafíos que es necesario enfrentar. Esta tendencia no es extraña si tenemos en cuenta que las ciudades contribuyen en más del 70% al PIB mundial y generan el 80% del total de los nuevos empleos de alto valor añadido. Estos datos contribuyen a soportar la idea de que existe una correlación positiva entre la urbanización y el crecimiento económico. El premio Nobel de Economía Robert Lucas reveló por primera vez la importancia de la ubicación como fuerza subyacente del crecimiento económico e Identificó la potencia económica de las ciudades, en tanto que revelan la concentración de personas y de productividad, de habilidades creativas y de talento que impulsa el crecimiento económico. Estas fuerzas económicas suponen la principal razón para los flujos migratorios que contribuyen en gran medida a crear regiones urbanas cada vez más grandes.

Son muchos los modelos económicos que predicen para el año 2030 un alto grado de concentración urbana dando lugar a megarregiones. Dados los patrones de crecimiento actuales, basados en una cada vez mayor fragmentación urbana, no parece lejano el momento en el que una determinada región urbana supere los 100 millones de habitantes. A pesar de que existen numerosas políticas urbanas que priorizan el desarrollo de ciudades compactas, por ahora, el incrementos sostenido de la densidad y por tanto de las alturas en la ciudad construida es improbable. Por el contrario, es previsible que el crecimiento sea en horizontal, debido a la unión de dos regiones urbanas que, paulatinamente, configuren una nueva megarregión (los patrones de emisión de luz eléctrica en Japón ya lo sugieren para la región que va desde el norte de Tokio hasta Fukuoka).

Vista aérea de Monrovia, Liberia, tomada desde un helicóptero de la UNMIL. Foto: UNMIL Photo/Ari Gaitanis

Principales retos de la Nueva Agenda Urbana

En contraposición a la idea extendida de la urbanización como fuente de prosperidad, el último Informe Mundial de Ciudades publicado por ONU-Habitat en el año 2016, plantea dentro de los 8 desafíos clave que las ciudades deberán enfrentar en los próximos 20 años, cuatro problemas asociados a la urbanización cuya solución parece todavía lejana.

– Incremento de la desigualdad: La brecha entre el decil más rico y el más pobre en la mayoría de los países está en sus niveles más altos de las últimas tres décadas. Además, el aumento global de la desigualdad ha dado lugar a otra tendencia: el incremento de las “gated communities” (urbanizaciones cerradas). Ciudades como Buenos Aires, Johannesburgo, Lagos y Nairobi han visto como su número ha aumentado considerablemente. Esta segmentación de la población contribuye a la desigualdad a través de la estigmatización y la exclusión de ciertos sectores de la población.

– Migraciones forzadas: Las guerras, el desempleo, la pobreza y la desigualdad han provocado un incremento notable en las corrientes migratorias a lo largo de los últimos años. El número de peticiones de asilo en Europa aumentó desde las 463.000 en 2002 a 1.325.000 en el año 2015 (Fuente: Eurostat). A pesar de que esto podría suponer una oportunidad para la revitalización económica y combatir los efectos del envejecimiento de la población, la integración o la existencia de movimientos xenófobos suponen un gran reto para las ciudades.

– Expansión de los asentamientos informales: A pesar de que los asentamientos precarios e informales no son un problema nuevo, su continuo crecimiento en los últimos dos decenios ha hecho de ellos una cuestión política central. Mientras la proporción de personas que viven en “slums” ha disminuido en las últimas décadas (del 46,2 por ciento en 1990 a 29,7 por ciento en 2014), el número total de personas ha aumentado. Indicativo de que el problema está lejos de ser resuelto.

– Cambio climático: Las ciudades representan entre el 60 y el 80 por ciento del consumo de energía, y generan hasta un 70 por ciento de las emisiones de gases de efecto invernadero de origen humano, principalmente a través del consumo de combustibles fósiles para el suministro de energía y el transporte. A su vez, es importante reconocer también el papel que podrían desempeñar en la lucha frente al cambio climático. La planificación y el diseño urbano deben actuar como agentes de cambio para aprovechar todas las posibilidades que ofrece la urbanización. Las economías de escala, la concentración de empresas e innovación en las ciudades, hacen más barato y más fácil adoptar iniciativas que contribuyan a reducir al mínimo las emisiones y los riesgos climáticos.

Seúl, capital de Corea del Sur. Foto: UN Photo/Evan Schneider

La Nueva Agenda Urbana

Con el fin de responder a estos y otros muchos desafíos el pasado 10 de septiembre se acordó en Nueva York el texto definitivo de la Nueva Agenda Urbana. Ésta imagina las futuras ciudades como espacios con una función social, que contribuyan a impulsar el derecho a proporcionar una vivienda digna. Al mismo tiempo concibe ciudades participativas, con un fuerte sentimiento de pertenencia y propiedad entre todos sus habitantes, y que prioricen los espacios públicos verdes, seguros, accesibles e inclusivos. Promueve, asimismo, la igualdad de género y el empoderamiento de todas las mujeres y niños, y responde a los desafíos y oportunidades del presente y el futuro para conseguir un crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible para contribuir a minimizar el impacto medioambiental. Así, entre los principales principios que defiende el texto se encuentra el fomento de:

Ciudades compactas: Promover la urbanización sostenible con edificaciones en altura (densidades altas y mínimas, e incrementales) y en torno a los nodos de transporte. Facilitando, de esta forma, la inclusión social y la disminución de las desigualdades sociales. Primando la calle frente a la vía como estructura urbana principal.

Ciudades conectadas: Establecimiento de potentes redes de conexión privilegiando sistemas de movilidad apropiados y promoviendo el uso del transporte público.

Ciudades integradas: A través de la promoción de los usos mixtos del suelo se pretende conseguir ciudades más sostenibles que reduzcan la dependencia que existe actualmente del automóvil.

Ciudades incluyentes: Que fomenten la justicia espacial, la diversidad social y cultural.

Para traducir estas ideas a la realidad, la Nueva Agenda Urbana se fundamenta en 3 pilares clave fundamentales para una urbanización sostenible:

Estructura legal y regulatoria: Si se pretende atraer inversión financiera a nivel local, un marco regulatorio coherente, transparente y aplicado sin excepciones es imprescindible. Las reglas del juego deben ser conocidas y respetadas, en caso contrario las oportunidades de inversión a largo plazo disminuirán y será difícil atraer capital.

Planeamiento Urbano (Planificación y diseño urbano): La visión de la ciudad, su configuración física, la definición de las soluciones y las consideraciones ambientales se determinan a través de la planificación urbana. Un planeamiento urbano básico es necesario para conducir el proceso de crecimiento de manera ordenada, de manera que se alimente el círculo virtuoso de prosperidad.

Sostenibilidad del modelo económico y financiero: Los sistemas fiscales locales han de convertirse en vectores de cambio. En lugar de actuar como meros instrumentos de generación de ingresos y gestión de gastos. De esta manera, uno de los pilares en los que se basa la Nueva Agenda Urbana para promover un desarrollo urbano sostenible es la financiación y la gestión de los gastos locales.

Jerusalén, Israel. Foto: UN Photo/Rick Bajornas

Se espera que los gobiernos nacionales adopten formalmente la NAU en la conferencia Habitat III que se celebrará en Quito del 17 al 20 de octubre. La comunidad internacional tiene una cita fundamental para debatir y discutir sobre el futuro de las ciudades antes de que la Nueva Agenda Urbana se traduzca en estrategias concretas de acción. Se estima la asistencia de 30.000 participantes, entre los que se encuentran delegados oficiales, sociedad civil, academia y el sector privado. La Nueva Agenda Urbana nace con el objetivo de ser la herramienta más importante de la comunidad internacional para alcanzar el desarrollo urbano sostenible en las próximas décadas.

Artículo escrito por Juan Capeáns, economista urbano e investigador especializado en proyectos multilaterales. Ha trabajado para organizaciones como ONU-Habitat o el Banco Interamericano de Desarrollo, y actualmente estudia el vínculo existente entre las economías de escala derivadas de la concentración espacial y la generación y atracción de innovación y talento.